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把它变成一个可以裁量、可以评判、要求承担责

文章来源:未知;时间:2019-03-15 00:00

  各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院、公安厅(局)、司法厅(局)、生态环境厅(局),解放军军事法院、解放军军事检察院,新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院,新疆生产建设兵团人民检察院、公安局、司法局、环境保护局:

  为深入学习贯彻习生态文明思想,认真落实党中央重大决策部署和全国人大常委会决议要求,全力参与和服务保障打好污染防治攻坚战,推进生态文明建设,形成各部门依法惩治环境污染犯罪的合力,2018年12月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部在北京联合召开座谈会。会议交流了当前办理环境污染刑事案件的工作情况,分析了遇到的突出困难和问题,研究了解决措施,对办理环境污染刑事案件中的有关问题形成了统一认识。现将会议纪要印发,请认真组织学习,并在工作中遵照执行。执行中遇到的重大问题,请及时向最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部请示报告。

  会议指出,2018年5月18日至19日,全国生态环境保护大会在北京胜利召开,习总书记出席会议并发表重要讲话,着眼人民福祉和民族未来,从党和国家事业发展全局出发,全面总结党的十八大以来我国生态文明建设和生态环境保护工作取得的历史性成就、发生的历史性变革,深刻阐述加强生态文明建设的重大意义,明确提出加强生态文明建设必须坚持的重要原则,对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出了全面部署。这次大会最大的亮点,就是确立了习生态文明思想。习生态文明思想站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,把生态文明建设摆在治国理政的突出位置,作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题,是习新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。各部门要认真学习、深刻领会、全面贯彻习生态文明思想,将其作为生态环境行政执法和司法办案的行动指南和根本遵循,为守护绿水青山蓝天、建设美丽中国提供有力保障。

  会议强调,打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战,是以习同志为核心的党中央深刻分析国际国内形势,着眼党和国家事业发展全局作出的重大战略部署,对于夺取全面建成小康社会伟大胜利、开启全面建设社会主义现代化强国新征程具有重大的现实意义和深远的历史意义。服从服务党和国家工作大局,充分发挥职能作用,努力为打好打赢三大攻坚战提供优质法治环境和司法保障,是当前和今后一个时期人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、生态环境部门的重点任务。

  会议指出,2018年12月19日至21日召开的中央经济工作会议要求,打好污染防治攻坚战,要坚守阵地、巩固成果,聚焦做好打赢蓝天保卫战等工作,加大工作和投入力度,同时要统筹兼顾,避免处置措施简单粗暴。各部门要认真领会会议精神,紧密结合实际,强化政治意识、大局意识和责任担当,以加大办理环境污染刑事案件工作力度作为切入点和着力点,主动调整工作思路,积极谋划工作举措,既要全面履职、积极作为,又要综合施策、精准发力,保障污染防治攻坚战顺利推进。

  会议要求,各部门要正确理解和准确适用刑法和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号,以下称《环境解释》)的规定,坚持最严格的环保司法制度、最严密的环保法治理念,统一执法司法尺度,加大对环境污染犯罪的惩治力度。

  会议针对一些地方存在追究自然人犯罪多,追究单位犯罪少,单位犯罪认定难的情况和问题进行了讨论。会议认为,办理环境污染犯罪案件,认定单位犯罪时,应当依法合理把握追究刑事责任的范围,贯彻宽严相济刑事政策,重点打击出资者、经营者和主要获利者,既要防止不当缩小追究刑事责任的人员范围,又要防止打击面过大。

  为了单位利益,实施环境污染行为,并具有下列情形之一的,应当认定为单位犯罪:(1)经单位决策机构按照决策程序决定的;(2)经单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人决定、同意的;(3)单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人得知单位成员个人实施环境污染犯罪行为,并未加以制止或者及时采取措施,而是予以追认、纵容或者默许的;(4)使用单位营业执照、合同书、公章、印鉴等对外开展活动,并调用单位车辆、船舶、生产设备、原辅材料等实施环境污染犯罪行为的。

  单位犯罪中的“直接负责的主管人员”,一般是指对单位犯罪起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员,包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等;“其他直接责任人员”,一般是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位犯罪或者对具体实施单位犯罪起较大作用的人员。

  对于应当认定为单位犯罪的环境污染犯罪案件,公安机关未作为单位犯罪移送审查起诉的,人民检察院应当退回公安机关补充侦查。对于应当认定为单位犯罪的环境污染犯罪案件,人民检察院只作为自然人犯罪起诉的,人民法院应当建议人民检察院对犯罪单位补充起诉。

  会议针对当前办理环境污染犯罪案件中,能否认定污染环境罪(未遂)的问题进行了讨论。会议认为,当前环境执法工作形势比较严峻,一些行为人拒不配合执法检查、接受检查时弄虚作假、故意逃避法律追究的情形时有发生,因此对于行为人已经着手实施非法排放、倾倒、处置有毒有害污染物的行为,由于有关部门查处或者其他意志以外的原因未得逞的情形,可以污染环境罪(未遂)追究刑事责任。

  会议针对当前办理环境污染犯罪案件中,如何准确认定犯罪嫌疑人、被告人主观过错的问题进行了讨论。会议认为,判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有环境污染犯罪的故意,应当依据犯罪嫌疑人、被告人的任职情况、职业经历、专业背景、培训经历、本人因同类行为受到行政处罚或者刑事追究情况以及污染物种类、污染方式、资金流向等证据,结合其供述,进行综合分析判断。

  实践中,具有下列情形之一,犯罪嫌疑人、被告人不能作出合理解释的,可以认定其故意实施环境污染犯罪,但有证据证明确系不知情的除外:(1)企业没有依法通过环境影响评价,或者未依法取得排污许可证,排放污染物,或者已经通过环境影响评价并且防治污染设施验收合格后,擅自更改工艺流程、原辅材料,导致产生新的污染物质的;(2)不使用验收合格的防治污染设施或者不按规范要求使用的;(3)防治污染设施发生故障,发现后不及时排除,继续生产放任污染物排放的;(4)生态环境部门责令限制生产、停产整治或者予以行政处罚后,继续生产放任污染物排放的;(5)将危险废物委托第三方处置,没有尽到查验经营许可的义务,或者委托处置费用明显低于市场价格或者处置成本的;(6)通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放污染物的;(7)通过篡改、伪造监测数据的方式排放污染物的;(8)其他足以认定的情形。

  会议针对如何适用《环境解释》第一条、第三条规定的“造成生态环境严重损害的”“造成生态环境特别严重损害的”定罪量刑标准进行了讨论。会议指出,生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作,党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年,中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔2015〕57号),在吉林等7个省市部署开展改革试点,取得明显成效。2017年,中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发〔2017〕68号),在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。

  会议指出,《环境解释》将造成生态环境损害规定为污染环境罪的定罪量刑标准之一,是为了与生态环境损害赔偿制度实现衔接配套,考虑到该制度尚在试行过程中,《环境解释》作了较原则的规定。司法实践中,一些省市结合本地区工作实际制定了具体标准。会议认为,在生态环境损害赔偿制度试行阶段,全国各省(自治区、直辖市)可以结合本地实际情况,因地制宜,因时制宜,根据案件具体情况准确认定“造成生态环境严重损害”和“造成生态环境特别严重损害”。

  会议针对如何把握非法经营罪与污染环境罪的关系以及如何具体适用非法经营罪的问题进行了讨论。会议强调,要高度重视非法经营危险废物案件的办理,坚持全链条、全环节、全流程对非法排放、倾倒、处置、经营危险废物的产业链进行刑事打击,查清犯罪网络,深挖犯罪源头,斩断利益链条,不断挤压和铲除此类犯罪滋生蔓延的空间。

  会议认为,准确理解和适用《环境解释》第六条的规定应当注意把握两个原则:一要坚持实质判断原则,对行为人非法经营危险废物行为的社会危害性作实质性判断。比如,一些单位或者个人虽未依法取得危险废物经营许可证,但其收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,没有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染情形的,则不宜以非法经营罪论处。二要坚持综合判断原则,对行为人非法经营危险废物行为根据其在犯罪链条中的地位、作用综合判断其社会危害性。比如,有证据证明单位或者个人的无证经营危险废物行为属于危险废物非法经营产业链的一部分,并且已经形成了分工负责、利益均沾、相对固定的犯罪链条,如果行为人或者与其联系紧密的上游或者下游环节具有排放、倾倒、处置危险废物违法造成环境污染的情形,且交易价格明显异常的,对行为人可以根据案件具体情况在污染环境罪和非法经营罪中,择一重罪处断。

  会议强调,目前我国一些地方环境违法犯罪活动高发多发,刑事处罚威慑力不强的问题仍然突出,现阶段在办理环境污染犯罪案件时必须坚决贯彻落实中央领导同志关于重典治理污染的指示精神,把刑法和《环境解释》的规定用足用好,形成对环境污染违法犯罪的强大震慑。

  会议认为,司法实践中对环境污染行为适用投放危险物质罪追究刑事责任时,应当重点审查判断行为人的主观恶性、污染行为恶劣程度、污染物的毒害性危险性、污染持续时间、污染结果是否可逆、是否对公共安全造成现实、具体、明确的危险或者危害等各方面因素。对于行为人明知其排放、倾倒、处置的污染物含有毒害性、放射性、传染病病原体等危险物质,仍实施环境污染行为放任其危害公共安全,造成重大人员伤亡、重大公私财产损失等严重后果,以污染环境罪论处明显不足以罚当其罪的,可以按投放危险物质罪定罪量刑。实践中,此类情形主要是向饮用水水源保护区,饮用水供水单位取水口和出水口,南水北调水库、干渠、涵洞等配套工程,重要渔业水体以及自然保护区核心区等特殊保护区域,排放、倾倒、处置毒害性极强的污染物,危害公共安全并造成严重后果的情形。

  会议针对涉大气污染环境犯罪的打击处理问题进行了讨论。会议强调,打赢蓝天保卫战是打好污染防治攻坚战的重中之重。各级人民法院、人民检察院、公安机关、生态环境部门要认真分析研究全国人大常委会大气污染防治法执法检查发现的问题和提出的建议,不断加大对涉大气污染环境犯罪的打击力度,毫不动摇地以法律武器治理污染,用法治力量保卫蓝天,推动解决人民群众关注的突出大气环境问题。

  会议认为,司法实践中打击涉大气污染环境犯罪,要抓住关键问题,紧盯薄弱环节,突出打击重点。对重污染天气预警期间,违反国家规定,超标排放二氧化硫、氮氧化物,受过行政处罚后又实施上述行为或者具有其他严重情节的,可以适用《环境解释》第一条第十八项规定的“其他严重污染环境的情形”追究刑事责任。

  会议针对如何准确认定环境污染犯罪中非法排放、倾倒、处置行为进行了讨论。会议认为,司法实践中认定非法排放、倾倒、处置行为时,应当根据《固体废物污染环境防治法》和《环境解释》的有关规定精神,从其行为方式是否违反国家规定或者行业操作规范、污染物是否与外环境接触、是否造成环境污染的危险或者危害等方面进行综合分析判断。对名为运输、贮存、利用,实为排放、倾倒、处置的行为应当认定为非法排放、倾倒、处置行为,可以依法追究刑事责任。比如,未采取相应防范措施将没有利用价值的危险废物长期贮存、搁置,放任危险废物或者其有毒有害成分大量扬散、流失、泄漏、挥发,污染环境的。

  会议针对如何准确认定刑法第三百三十八条规定的“其他有害物质”的问题进行了讨论。会议认为,办理非法排放、倾倒、处置其他有害物质的案件,应当坚持主客观相一致原则,从行为人的主观恶性、污染行为恶劣程度、有害物质危险性毒害性等方面进行综合分析判断,准确认定其行为的社会危害性。实践中,常见的有害物质主要有:工业危险废物以外的其他工业固体废物;未经处理的生活垃圾;有害大气污染物、受控消耗臭氧层物质和有害水污染物;在利用和处置过程中必然产生有毒有害物质的其他物质;国务院生态环境保护主管部门会同国务院卫生主管部门公布的有毒有害污染物名录中的有关物质等。

  会议强调,要坚决贯彻党中央推动长江经济带发展的重大决策,为长江经济带共抓大保护、不搞大开发提供有力的司法保障。实践中,对于发生在长江经济带十一省(直辖市)的下列环境污染犯罪行为,可以从重处罚:(1)跨省(直辖市)排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的;(2)向国家确定的重要江河、湖泊或者其他跨省(直辖市)江河、湖泊排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的。

  会议针对当前办理环境污染犯罪案件中如何严格适用不起诉、缓刑、免予刑事处罚的问题进行了讨论。会议强调,环境污染犯罪案件的刑罚适用直接关系加强生态环境保护打好污染防治攻坚战的实际效果。各级人民法院、人民检察院要深刻认识环境污染犯罪的严重社会危害性,正确贯彻宽严相济刑事政策,充分发挥刑罚的惩治和预防功能。要在全面把握犯罪事实和量刑情节的基础上严格依照刑法和刑事诉讼法规定的条件适用不起诉、缓刑、免予刑事处罚,既要考虑从宽情节,又要考虑从严情节;既要做到刑罚与犯罪相当,又要做到刑罚执行方式与犯罪相当,切实避免不起诉、缓刑、免予刑事处罚不当适用造成的消极影响。

  会议认为,具有下列情形之一的,一般不适用不起诉、缓刑或者免予刑事处罚:(1)不如实供述罪行的;(2)属于共同犯罪中情节严重的主犯的;(3)犯有数个环境污染犯罪依法实行并罚或者以一罪处理的;(4)曾因环境污染违法犯罪行为受过行政处罚或者刑事处罚的;(5)其他不宜适用不起诉、缓刑、免予刑事处罚的情形。

  会议要求,人民法院审理环境污染犯罪案件拟适用缓刑或者免予刑事处罚的,应当分析案发前后的社会影响和反映,注意听取控辩双方提出的意见。对于情节恶劣、社会反映强烈的环境污染犯罪,不得适用缓刑、免予刑事处罚。人民法院对判处缓刑的被告人,一般应当同时宣告禁止令,禁止其在缓刑考验期内从事与排污或者处置危险废物有关的经营活动。生态环境部门根据禁止令,对上述人员担任实际控制人、主要负责人或者高级管理人员的单位,依法不得发放排污许可证或者危险废物经营许可证。

  会议要求,各部门要认真执行《环境解释》和原环境保护部、公安部、最高人民检察院《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(环环监〔2017〕17号)的有关规定,进一步理顺部门职责,畅通衔接渠道,建立健全环境行政执法与刑事司法衔接的长效工作机制。

  会议针对环境污染犯罪案件的管辖问题进行了讨论。会议认为,实践中一些环境污染犯罪案件属于典型的跨区域刑事案件,容易存在管辖不明或者有争议的情况,各级人民法院、人民检察院、公安机关要加强沟通协调,共同研究解决。

  会议提出,跨区域环境污染犯罪案件由犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的,可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。犯罪地包括环境污染行为发生地和结果发生地。“环境污染行为发生地”包括环境污染行为的实施地以及预备地、开始地、途经地、结束地以及排放、倾倒污染物的车船停靠地、始发地、途经地、到达地等地点;环境污染行为有连续、持续或者继续状态的,相关地方都属于环境污染行为发生地。“环境污染结果发生地”包括污染物排放地、倾倒地、堆放地、污染发生地等。

  多个公安机关都有权立案侦查的,由最初受理的或者主要犯罪地的公安机关立案侦查,管辖有争议的,按照有利于查清犯罪事实、有利于诉讼的原则,由共同的上级公安机关协调确定的公安机关立案侦查,需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的,由该公安机关所在地的人民检察院、人民法院受理。

  会议针对危险废物如何认定以及是否需要鉴定的问题进行了讨论。会议认为,根据《环境解释》的规定精神,对于列入《国家危险废物名录》的,如果来源和相应特征明确,司法人员根据自身专业技术知识和工作经验认定难度不大的,司法机关可以依据名录直接认定。对于来源和相应特征不明确的,由生态环境部门、公安机关等出具书面意见,司法机关可以依据涉案物质的来源、产生过程、被告人供述、证人证言以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据,结合上述书面意见作出是否属于危险废物的认定。对于需要生态环境部门、公安机关等出具书面认定意见的,区分下列情况分别处理:(1)对已确认固体废物产生单位,且产废单位环评文件中明确为危险废物的,根据产废单位建设项目环评文件和审批、验收意见、案件笔录等材料,可对照《国家危险废物名录》等出具认定意见。(2)对已确认固体废物产生单位,但产废单位环评文件中未明确为危险废物的,应进一步分析废物产生工艺,对照判断其是否列入《国家危险废物名录》。列入名录的可以直接出具认定意见;未列入名录的,应根据原辅材料、产生工艺等进一步分析其是否具有危险特性,不可能具有危险特性的,不属于危险废物;可能具有危险特性的,抽取典型样品进行检测,并根据典型样品检测指标浓度,对照《危险废物鉴别标准》(GB5085.1-7)出具认定意见。(3)对固体废物产生单位无法确定的,应抽取典型样品进行检测,根据典型样品检测指标浓度,对照《危险废物鉴别标准》(GB5085.1-7)出具认定意见。对确需进一步委托有相关资质的检测鉴定机构进行检测鉴定的,生态环境部门或者公安机关按照有关规定开展检测鉴定工作。

  会议指出,针对当前办理环境污染犯罪案件中存在的司法鉴定有关问题,司法部将会同生态环境部,加快准入一批诉讼急需、社会关注的环境损害司法鉴定机构,加快对环境损害司法鉴定相关技术规范和标准的制定、修改和认定工作,规范鉴定程序,指导各地司法行政机关会同价格主管部门制定出台环境损害司法鉴定收费标准,加强与办案机关的沟通衔接,更好地满足办案机关需求。

  会议要求,司法部应当根据《关于严格准入严格监管提高司法鉴定质量和公信力的意见》(司发〔2017〕11号)的要求,会同生态环境部加强对环境损害司法鉴定机构的事中事后监管,加强司法鉴定社会信用体系建设,建立黑名单制度,完善退出机制,及时向社会公开违法违规的环境损害司法鉴定机构和鉴定人行政处罚、行业惩戒等监管信息,对弄虚作假造成环境损害鉴定评估结论严重失实或者违规收取高额费用、情节严重的,依法撤销登记。鼓励有关单位或者个人向司法部、生态环境部举报环境损害司法鉴定机构的违法违规行为。

  会议认为,根据《环境解释》的规定精神,对涉及案件定罪量刑的核心或者关键专门性问题难以确定的,由司法鉴定机构出具鉴定意见。实践中,这类核心或者关键专门性问题主要是案件具体适用的定罪量刑标准涉及的专门性问题,比如公私财产损失数额、超过排放标准倍数、污染物性质判断等。对案件的其他非核心或者关键专门性问题,或者可鉴定也可不鉴定的专门性问题,一般不委托鉴定。比如,适用《环境解释》第一条第二项“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上”的规定对当事人追究刑事责任的,除可能适用公私财产损失第二档定罪量刑标准的以外,则不应再对公私财产损失数额或者超过排放标准倍数进行鉴定。涉及案件定罪量刑的核心或者关键专门性问题难以鉴定或者鉴定费用明显过高的,司法机关可以结合案件其他证据,并参考生态环境部门意见、专家意见等作出认定。

  会议针对实践中地方生态环境部门及其所属监测机构委托第三方监测机构出具报告的证据资格问题进行了讨论。会议认为,地方生态环境部门及其所属监测机构委托第三方监测机构出具的监测报告,地方生态环境部门及其所属监测机构在行政执法过程中予以采用的,其实质属于《环境解释》第十二条规定的“环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据”,在刑事诉讼中可以作为证据使用。

  2月20日上午 ,最高人民检察院召开“亮剑环境犯罪 守护蓝天碧水”主题新闻发布会。最高人民检察院检察委员会副部级专职委员、法律政策研究室主任万春,最高人民法院研究室副主任周加海,公安部治安管理局副局长张佐良,司法部公共法律服务管理局副局长舒国华,生态环境部法规与标准司司长别涛出席发布会并回答记者提问。

  上海卫视记者:我们注意到,这次会签印发的《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》采取了座谈会纪要的形式,与此前发布的司法解释和其他规范性文件相比,突出的特点是什么?

  最高检检察委员会副部级专职委员、法律政策研究室主任万春:谢谢提问。正如你所提到的,这次会签印发的文件采取了座谈会纪要的形式,主要考虑是,近年来,“两高”和相关部门制发了若干司法解释和规范性文件,比如,“两高”于2016年制定出台新的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,原环境保护部、公安部、最高人民检察院于2017年联合印发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,司法部也先后联合“两高”、原环境保护部制发关于规范环境损害司法鉴定的有关规范性文件。这些司法解释和规范性文件明确了有关法律适用和工作机制问题,在实践中发挥了积极作用,其主要内容仍需要继续坚持和适用。

  这次各部门主要是结合当前办理环境污染刑事案件的工作情况,分析遇到的突出困难和问题,研究解决措施,对办案中的重点难点问题形成统一认识。因此,采取座谈会纪要的体例,形式更加灵活,内容更加丰富,更具有及时性、针对性、指导性、实用性和可操作性。实际工作中,座谈会纪要的效力相当于司法解释性质文件,各部门应当认真遵照执行。

  ➤ 一是立足指导办案。《纪要》的许多内容更为具体、明确、细致,把问题和情况说清楚,把解决问题的措施和对策讲明白,让办案机关知道应该怎么办。

  ➤ 二是重在解决问题。《纪要》的条文完全根据司法实践中的问题来安排,不做一般性或者泛泛的规定,需要解决什么问题,就作出相应规定,并且把问题分析解释清楚。

  ➤ 三是推动形成合力。《纪要》中有的内容,比如管辖问题、鉴定问题等,需要执法司法各部门加强协作配合,共同推动解决,这次在各部门的大力支持下也作了具体规定,向前迈出一大步,充分体现了双赢多赢共赢的理念,有利于进一步提升打击环境犯罪的质量效率。

  人民日报记者:司法是保护环境的重要手段,在推进环境治理体系现代化进程中发挥着不可替代的作用。请介绍一下近年来人民法院发挥审判职能作用,惩治环境污染犯罪的有关情况。

  最高法研究室副主任周加海:严惩环境污染犯罪,是强化对生态环境的司法保护,建设美丽中国的必然要求。党的十八大以来,人民法院不断采取切实有效措施,加大对环境污染犯罪的惩治力度,加大对生态环境的保护力度。集中体现在以下两个方面的工作:

  ➤ 一是统一依法惩治环境污染犯罪的法律适用尺度。党的十八大以来,最高人民法院会同最高人民检察院,先后于2013年、2016年就环境污染犯罪出台专门司法解释,对相关犯罪定罪量刑标准的具体把握等问题作了全面、系统的规定。此次,最高人民法院又会同最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部联合发布《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》,对办理环境污染刑事案件中的有关问题作出进一步明确。

  相关司法解释和座谈会纪要的出台,充分体现了最高司法机关对环境保护的高度重视,对加大审理环境污染刑事案件的工作力度,提升依法惩治环境污染犯罪的成效,具有十分重要的意义。

  ➤ 二是不断加大依法审理环境污染刑事案件的力度。近年来,人民法院审理的环境污染刑事案件数量大幅增长。以《2013年解释》发布为分界点,之前人民法院审理的污染环境刑事案件年均仅二三十件,而之后的年均案件量达到一千三百余件。特别是,《2016年解释》发布后,人民法院审理的环境污染刑事案件量继续增长,年均超过二千件。据统计,2017年、2018年人民法院新收污染环境刑事案件2344件、2409件,审结2258件、2204件。

  下一步,各级人民法院将深入学习贯彻习生态文明思想,认真落实党中央重大决策部署和全国人大常委会决议要求,全力参与、坚决打好污染防治攻坚战,根据刑法、司法解释和此次发布的《纪要》的规定,进一步充分发挥审判职能作用,为守护绿水青山蓝天、建设美丽中国提供更为有力的司法保障。

  人民法院报记者:当前,老百姓对大气污染问题十分关注。请问涉大气犯罪目前有哪些新的形式特点,司法实践中有没有遇到什么难题,如何更有针对性、更有效地利用刑事司法手段打击大气污染犯罪?

  周加海:大气污染是人民群众感受最为直接、反应最为强烈的环境问题。但是,由于大气污染物流动性大、稀释速度快等原因,提取固定证据困难,给查处此类犯罪带来较大实际困难。

  此次《纪要》起草过程中,针对涉大气污染环境犯罪的打击处理问题进行了讨论。纪要强调,打赢蓝天保卫战是打好污染防治攻坚战的重中之重。要认真分析研究全国人大常委会大气污染防治法执法检查发现的问题和提出的建议,不断加大对涉大气污染环境犯罪的打击力度,毫不动摇地以法律武器治理污染,用法治力量保卫蓝天,推动解决人民群众关注的大气环境污染问题。

  司法实践中打击涉大气污染环境犯罪,要抓住关键问题,紧盯薄弱环节,突出打击重点。根据《2016年解释》和《纪要》的规定,对大气污染犯罪的惩治,具体可以考虑以下两方面的着力点:

  ➤ 一是加大对以篡改、伪造自动监测数据、干扰自动监测设施的方式排放大气污染物行为的惩治力度。从实践看,一些企业采取篡改、伪造自动监测数据、干扰自动监测设施的方式排放大气污染物,以逃避监管。鉴此,《2016年解释》第一条第七项作出专门规定,将“重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物”规定为“严重污染环境”的情形。实践证明,该项规定对于解决查办大气污染犯罪取证难的实际问题,提高打击大气污染犯罪的实效发挥了重要作用。下一步要将上述规定进一步执行好、落实好。

  ➤ 二是加大对重污染天气预警期间违规超标排放大气污染物行为的惩治力度。《纪要》明确规定,对重污染天气预警期间,违反国家规定,超标排放二氧化硫、氮氧化物,受过行政处罚后又实施上述行为或者具有其他严重情节的,可以适用《2016年解释》第一条第十八项规定的“其他严重污染环境的情形”,以污染环境罪追究刑事责任。

  人民公安报记者:《纪要》对长江经济带区域污染环境犯罪规定了相关从重处罚的情形,请问下一步将怎样加大打击力度,保护长江?

  公安部治安管理局副局长张佐良:2018年初,针对长江流域非法排污、倾倒危险废物等违法犯罪严重破坏生态环境的形势,公安部认真贯彻落实习总书记系列重要指示批示精神,多次召开部党委会专题研究,部署长江流域11省市公安机关充分发挥打击犯罪职能作用,会同发展改革、生态环境、交通运输等部门和最高检最高法,开展集中打击整治长江流域污染环境违法犯罪行动,目前已侦破刑事案件483起,抓获犯罪嫌疑人1126名,公安部挂牌督办的177起重大案件全部告破,有效打击震慑了违法犯罪,为维护长江流域良好生态环境提供了有力法治保障。

  在工作中我们发现,当前长江流域污染环境犯罪活动多发易发,严重破坏长江生态环境,必须依法予以严惩。为此,我们结合执法实践推动在会议纪要中对发生在长江经济带十一省(直辖市)的两种环境污染犯罪行为,可以依法从重处罚。一种是针对跨省的污染环境犯罪活动,还有一种是针对污染重要江河、湖泊的犯罪活动。

  下一步,公安部将指导各地公安机关认真学习《纪要》的有关要求,充分发挥公安机关职能作用,强化责任担当,积极主动作为,进一步加大对污染长江犯罪以及其他各类污染环境犯罪活动的打击力度,综合运用提级侦办、异地用警等措施强力破案攻坚,对跨区域、团伙性、系列性的重大案件挂牌督办、串并侦查、集中收网、联动打击。同时,我们也将继续会同发展改革委、生态环境部、交通运输部等部门健全完善打防联动工作机制,定期会商研究情况、共享情报信息、破解执法难题,进一步增强打击整治合力。

  总之,公安机关将认真贯彻习生态文明思想,始终坚持“零容忍”的态度,坚决严厉打击破坏长江流域生态环境违法犯罪活动,坚决推动依法整治长江流域污染问题,坚决保护我们的母亲河、保护一江清水,全力为长江经济带发展保驾护航,为打赢污染防治攻坚战和建设美丽中国作出应有的贡献。

  法制网记者:如何充分发挥环境损害司法鉴定在办理环境污染刑事案件中的作用?

  司法部公共法律服务管理局副局长舒国华:环境损害司法鉴定是解决环境污染刑事案件中专门性问题的重要技术支撑。这几年来,环境损害司法鉴定在办理环境污染刑事案件中发挥了重要作用,但还存在影响作用发挥的一些问题,需要我们进一步加大工作力度,为办案机关办理环境污染刑事案件提供有力支撑。

  ➤ 一是积极参与环境污染刑事案件办理。凡是涉及案件定罪量刑的核心或关键专门性问题,比如公私财产损失的数额、超过排放标准的倍数、污染物性质判断等,只要办案机关委托进行鉴定,且鉴定事项在机构执业范围内的,必须接受委托进行鉴定,出具鉴定意见,不得以各种理由拒绝办案机关委托。对于办案机关委托的涉及案件定罪量刑的核心或关键专门性问题进行鉴定确有技术难度的,本机构执业范围内难以一次性解决的,可以联合其他有相关鉴定能力的鉴定机构和相关专家参与鉴定,尽力解决案件中的专门性问题。总的来说,就是要形成鉴定能力、服务能力,线多家环境损害司法鉴定机构成为办理环境污染刑事案件的坚强后盾。

  ➤ 二是加强对鉴定人适用标准规范的指导。在生态环境部牵头制定的环境损害鉴定评估技术标准体系框架和技术总纲及专项技术规范等基础上,会同生态环境部做好相关技术规范和标准的制定、修订和认定工作,加强基线确定、因果关系判定、损害数额量化等损害鉴定关键环节科研攻关,加快出台环境损害司法鉴定通用规范和具有可操作性的各鉴定类别技术规范标准,加强对标准适用的指导,努力为鉴定活动正常开展提供支撑。

  ➤ 三是加强鉴定人培训。会同生态环境部门加强环境损害司法鉴定人执业培训和专业技术培训,进一步统一思想、凝聚共识、明确要求、提高能力。今年,我们将争取举办一次环境损害司法鉴定人示范培训班,组织各省举办专业培训班,努力做到应训尽训、全员培训。

  ➤ 四是强化事中事后监管。今年司法部将监管特别是质量监管作为重中之重来抓,在提高环境损害司法鉴定服务能力的同时,不断提高质量和公信力。

  一方面及时向社会公开违法违规的环境损害司法鉴定机构和鉴定人行政处罚、行业惩戒等监管信息,接受社会监督,以公开促公平、以公开树公信。

  另一方面,加强环境损害司法鉴定质量监督,全面推行“双随机”抽查制度,对环境损害鉴定人和鉴定机构进行能力评估,对于质量存在问题、经限期整改不符合要求的鉴定机构和鉴定人按规定予以注销。

  同时,全面建立环境损害司法鉴定黑名单制度,加强司法鉴定社会信用体系建设,完善退出机制,对弄虚作假造成环境损害鉴定评估结论严重失实或者违规收取高额费用、情节严重的,依法撤销登记。鼓励有关单位和个人向司法部、生态环境部举报环境损害司法鉴定机构的违法违规行为。我们将“铁腕治鉴”,设立高压线、划定红线,坚决清除行业中的害群之马。

  新京报记者:近年来司法部采取哪些措施规范管理环境损害司法鉴定机构和司法鉴定人?

  舒国华:近几年特别是2018年,司法部认真贯彻落实习生态文明思想,贯彻落实中办国办印发的《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》,按照《关于严格准入严格监管提高司法鉴定质量和公信力的意见》(司发〔2017〕11号)要求,坚持问题导向,多措并举,切实加强对环境损害司法鉴定机构和司法鉴定人的管理,积极推动解决影响和制约环境损害司法鉴定工作发展的突出问题。

  为切实解决全国范围内环境损害司法鉴定机构数量偏少,分布不均的问题,2018年9月,司法部办公厅下发《关于进一步做好环境损害司法鉴定机构和司法鉴定人准入登记有关工作的通知》,明确提出六项要求,推动各地加快准入一批环境损害司法鉴定机构。我们加强工作督导,建立了环境损害司法鉴定准入登记工作月报告制度,确保达到环境损害司法鉴定机构省域全覆盖的工作目标。截至2019年1月底,全国经省级司法行政机关审核登记的环境损害司法鉴定机构达109家,鉴定人2000余名,基本实现省域全覆盖,环境损害司法鉴定的供给能力大大提升,为打击环境违法犯罪提供了有力支撑。

  为切实解决环境损害司法鉴定管理要求不够具体明确等问题,2018年6月,司法部与生态环境部联合制定印发《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》,明确了司法行政机关、生态环境部门开展评审工作的基本规则,以及环境损害司法鉴定机构鉴定人构成、技术水平、实验室条件,环境损害司法鉴定人职业道德、基本素质、工作能力和效果等具体要求,为客观公正、全面准确的评价法人和其他组织能力水平提供了政策支持。

  为切实解决鉴定周期长、技术规范和标准不统一的问题,我们加强与有关部门、科研机构、专家学者的联系与协作,自2017年以来开展了环境损害鉴定评估标准汇编工作,历时2年,目前已经向社会公开出版《生态环境损害鉴定评估法律法规与标准汇编》(上中下卷),进一步引导鉴定人科学正确适用环境损害司法鉴定技术规范和标准。

  为切实解决费用高、收费标准缺失问题,我们与有关鉴定机构、鉴定人、专家学者、科研院所、大学院校等多次进行沟通或座谈,全面了解、深入研究分析导致环境损害司法鉴定费用高的政策、技术、管理等深层次原因,同时,与生态环境部有关部门联合开展了环境损害司法鉴定收费指导性目录的制定工作,现已形成文件草稿。下一步将积极协调国家发改委有关部门,在部级层面推动早日出台指导性目录,推动各地尽快出台收费标准。

  同时,着力推动环境损害司法鉴定服务党和国家工作大局。2018年以来,我们着力推动京津冀三地在环境损害鉴定管理、开展监督检查等方面政策协同,三地统一的登记评审专家库已经建立,统一的准入登记政策正在加紧研究制定。2018年6月13日,印发《司法部关于全面推动长江经济带司法鉴定协同发展的实施意见》(司发〔2018〕4号),6月29日,召开司法鉴定服务长江经济带座谈会,以环境损害司法鉴定为先导,推进长江经济带11省(市)司法鉴定规划布局、管理措施、执业规范、质量建设等一体化,保护长江母亲河,服务长江经济带发展,引领和推动全国司法鉴定行业转型升级。

  中国环境报记者:从合力打好污染防治攻坚战的角度,结合生态环境保护工作,《纪要》有哪些亮点?

  生态环境部法规与标准司司长别涛:谢谢《中国环境报》的记者。从合力打好环境污染防治攻坚战的角度来看,结合生态环保的工作特点,这一次发布的环境污染刑事犯罪案件座谈会纪要有三个亮点。

  ➤ 一是明确了生态环境损害标准的认定。大家知道,按照现行法律,环境污染造成的损害通常表现为财产损害和人身损害,但对生态环境本身的损害没有明确规定。实践中,在人身伤害、财产损害之外,还有对生态环境本身的损害,包括对水、气等环境要素的损害,对动植物、微生物等生物要素的损害,以及生态环境功能的退化带来的损害。对这些损害进行货币化的评估,把它变成一个可以裁量、可以评判、可以要求承担责任的一种形式,这是生态环境损害赔偿制度改革的重要内容。

  2015年,中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,在吉林等7个省市部署开展改革试点,取得明显成效。2017年,中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》,自2018年1月1日起在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。

  目前,我国生态环境损害赔偿制度尚在实践探索过程中,环境污染刑事案件审理中有关生态环境损害的认定仍需要进一步摸索、完善。《会议纪要》明确,在当前生态环境损害赔偿制度试行阶段,全国各省可以结合本地实际情况,因地制宜、因时制宜,根据案件具体情况认定“造成生态环境严重损害”和“造成生态环境特别严重损害”。该认定标准符合我国现阶段有关生态环境损害赔偿制度的实践进展,能够解决地方实际需要。司法实践中,一些省市已经结合本地区工作实际制定了具体标准。

  ➤ 二是明确了危险废物的认定标准。从司法实践看,“两高”司法解释实施以来,涉危险废物的案件占比很高。这主要是因为“两高”司法解释细化了涉危险废物犯罪的相关规定,明确非法排放、倾倒、处置危险废物3吨以上即构成犯罪,认定标准简单清晰,为打击环境污染犯罪行为提供了有力的法律武器,效果十分明显。加之非法排放、倾倒、处置危险废物的行为,在日常环境管理实践中也比较常见,比较容易被发现,调查取证和认定的难度相对较低,因而成为各级生态环境部门和公检法机关的打击重点。

  但实践中也暴露出一个问题,即对危险废物如何认定,是否所有的固体废物都要通过鉴别来认定是否属于危险废物,各方容易产生分歧。

  对此,《会议纪要》明确,对于列入《国家危险废物名录》的,如果来源和相应特征明确,司法人员根据自身专业技术知识和工作经验认定难度不大的,司法机关可以依据名录直接认定。对于来源和相应特征不明确的,由生态环境部门、公安机关等出具书面意见,司法机关可以结合书面意见综合判断后,认定是否属于危险废物。对需要生态环境部门、公安机关出具书面认定意见的情形,《会议纪要》还分不同情况作出了具体规定。这有效解决了环境污染刑事司法审判中危险废物认定的难题。

  ➤ 三是对监测数据的证据采用问题作出了进一步规定。2013年“两高”关于办理环境污染刑事案件的司法解释(第十一条)规定,县级以上环保部门及其所属监测机构出具的监测数据,经省级以上环保部门认可的,可以作为刑事诉讼证据使用。2016年司法解释(第十二条)取消了经省级环保部门认可的限制,但对于有关单位委托第三方监测机构出具的报告是否可以作为刑事诉讼证据使用,未明确规定。本次《会议纪要》充分考虑了环境行政执法实践的现实情况,明确了生态环境部门及其所属监测机构委托第三方监测机构出具的监测报告,可以在刑事诉讼中作为证据使用。这将极大地推动相关问题的解决,有利于环境污染刑事案件的办理。

  《会议纪要》以上亮点,都充分体现了落实习总书记的生态文明思想,特别习总书记提出的,用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境,为生态环保提供可靠的法治保障,体现了我们为了落实生态环境保护的工作要求,不断总结、不断完善,重典治污的法治精神,体现了《会议纪要》的指导性、实用性、操作性。

  检察日报记者:近年来,生态环境部在“两法”衔接方面开展了哪些业务沟通,存在哪些问题?

  答:近年来,生态环境部与最高法、最高检、公安部、司法部合作日益深入密切,在国家层面实现行政执法与刑事司法有效衔接,甚至无缝对接,有效助力打好打胜污染防治攻坚战。同时,在地方层面,基层生态环境部门也和当地公检法司等部门建立了高效的协作机制。

  ➤ 一是加强高层交流,共同找准检察机关服务和保障污染防治攻坚战的切入点和着力点。近期,生态环境部多位部领导走访最高检,多次交流,探讨合力打好污染防治攻坚战的合作协调机制,其中,生态环境部党组书记、部长李干杰专门来最高检,与最高检达成了重要共识,形成司法和环保合力打好污染防治攻坚战的工作合力。

  ➤ 二是共同完善环境污染犯罪司法解释。生态环境部配合最高法、最高检颁布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,进一步拓展了刑法的适用范围,丰富适用手段,加大对生态环境污染犯罪的惩治力度。本次会议纪要的发布实施,也是我部密切配合“两高”共同完善有关司法解释适用规定的工作内容之一。

  ➤ 三是共同构建“两法”衔接机制。2017年1月,生态环境部联合最高检、公安部出台《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,建立了三项制度、两个机制和四个格局。具体是:建立联席会议制度、双向案件咨询制度、重大案件联合挂牌督办制度三项制度,联合调查机制、信息共享机制两个机制,逐步形成整体协调、分工负责、高效联动、合力惩治生态环境违法犯罪的工作格局。为进一步推动长江经济带11省市“两法”衔接工作,生态环境部已牵头起草《长江经济带生态环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,将联合公安部、最高检、最高法印发实施。

  ➤ 四是共同办理大案要案。2015年以来,生态环境部、最高检、公安部共同对上海垃圾非法倾倒苏州太湖西山岛案、广东广西跨省非法转移倾倒处置危险废物案、长江安徽池州段固体废物污染环境案等9起重大环境违法犯罪案件实施联合挂牌督办。对西安市长安区、阎良区环境监测子站空气质量监测数据造假案和临汾市环境监测数据造假案等2起监测数据造假案进行联合现场督办,办成了具有典型、示范意义的指导性案例,在社会形成了强烈震慑。

  ➤ 五是共同推进生态环境公益诉讼。生态环境部积极支持检察机关开展生态环境公益诉讼,相继发布《环境损害鉴定评估推荐方法(第二版)》《生态环境损害鉴定评估技术指南》等一系列环境损害鉴定评估技术规范,以后还要进一步完善。

  但是,地方生态环境部门在“两法”衔接工作中还面临协作机制不完善、联络机构不健全、对对方职责领域的专业知识缺乏了解等问题。

  下一步,我部将与最高法、最高检、公安部、司法部进一步加强沟通协调,推动各级生态环境部门与公检法司建立有效稳定的协作机制,充分发挥各自优势,在生态环境行政执法与刑事司法衔接、生态环境公益诉讼等领域加强协作,为生态环境保护工作提供坚实的行政、司法保障。

  中央人民广播电台记者:近年来,检察机关在惩治环境污染犯罪方面有哪些好的做法和经验,《纪要》中是否有所体现和借鉴?

  万春:谢谢提问。近年来,全国检察机关始终高度重视惩治环境污染犯罪,好的做法和经验主要有:

  ➤ 一是坚持从严打击惩处,始终保持对环境污染犯罪的高压态势。习总书记深刻指出:“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”全国检察机关坚决贯彻党中央重大决策部署,认真履行批捕、起诉职能,依法严厉打击环境污染犯罪,坚决不让法律成为“稻草人”“纸老虎”“橡皮筋”。

  据统计,全国检察机关办理污染环境犯罪案件,2016年批捕1677人,2017年批捕2936人,2018年批捕4207人,呈明显上升态势。《纪要》中对犯罪未遂认定、投放危险物质罪适用、从重处罚情形、严格适用不起诉和缓免刑等规定,也都体现了对环境污染犯罪从严打击惩处的刑事政策导向。

  ➤ 二是落实挂牌督办制度,强化对重大环境污染案件的督导督办。2018年以来,最高检单独或者联合其他部门对全国有影响的50起环境污染案件挂牌督办。对于挂牌督办案件,要求承办单位将案件关键时点、重大进展情况及时上报,上级院及时进行督导检查。典型案例中的浙江宝勋公司污染环境案、上海印达公司污染环境案、上海云瀛公司污染环境案均为最高检督办案件。在《纪要》研究起草过程中,我们专门听取了督办案件办案单位和办案检察官的意见建议,《纪要》中规定的主观过错认定、非法经营罪适用、有害物质认定等问题就是督办案件办理过程中反映比较突出的疑难问题。

  ➤ 三是加大追诉漏犯和追究单位犯罪的力度。针对一些地方存在追究自然人犯罪多,追究单位犯罪少,单位犯罪认定难的情况,检察机关对排污企业、危险废物处置企业实施单位犯罪的,坚决依法追究单位及其直接负责的主管人员的刑事责任。典型案例中的上海印达公司污染环境案、贵州宏泰公司污染环境案,检察机关补充起诉了单位犯罪或者追加起诉了单位主要负责人,确保案件办理取得良好效果。据此,《纪要》第一条就对单位犯罪认定问题专门作出规定,要求依法合理把握追究刑事责任的范围,重点打击出资者、经营者和主要获利者。

  此外,检察机关还有其他好的经验做法,比如完善专业化办案机制、积极开展生态恢复检察工作等经验做法,还要在今后工作中总结和推广。

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