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卞建林、谢澍 刑事检察制度改革实证研究

文章来源:未知;时间:2019-05-24 17:02

  《中国刑事法杂志》2018年第6期刊载了“十八届四中全会以来刑事诉讼制度改革专题研究”,由三篇文章组成,分别是卞建林、谢澍:《刑事检察制度改革实证研究》;汪海燕:《刑事审判制度改革实证研究》;李玉华:《侦查制度改革实证研究》,从侦查、检察、审判三个角度全方位呈现了十八届四中全会后相关改革的基本情况。本期组稿是卞建林教授主持的国家社科基金重大项目“十八届四中全会以来我国刑事诉讼制度重大改革实施效果的实证研究”的调研成果。今日推送为方便阅读已删去注释,如有需要请参阅《中国刑事法杂志》2018年第6期原文。

  作者简介:卞建林,中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授、博士生导师,中国刑事诉讼法学研究会会长;谢澍,中国政法大学刑事司法学院博士研究生。

  十八届四中全会以来,检察机关不断推陈出新,探索和试点了一系列有利于推进“以审判为中心”的刑事检察制度改革,取得积极成效。在检察机关提前介入侦查中,对于介入的案件类型范围、主要职责和介入方式加以创新;但部分地区提前介入侦查案件数量比重仍然较小,缺乏足够的制度保障并且介入效果不明显。在公安派出所侦查活动监督中,探索出派驻检察官办公室、定期或不定期巡查、集中监督等模式;但也存在信息共享不畅、监督刚性不强、监督力量欠缺、工作规范不足等问题。在审查批准逮捕程序诉讼化改造中,对于公开审查的案件范围和具体程序设置加以明确,但部分检察官掌控听证的能力需要提升,律师与侦查机关的配合不足,侦查秘密与听证审查的关系有待平衡。在公诉因应庭审实质化的改革中,以强化客观性证据审查、参与庭前会议解决程序性问题并整理争点、保障证人鉴定人侦查人员出庭为主要举措,但实践中片面依赖口供的现象仍然存在,庭前会议制度在实践中面临诸多争议,证人出庭率仍然不高。在检察环节贯彻认罪认罚从宽制度中,部分地区建立了侦查、起诉、审判、执行一体的认罪认罚案件快速办理机制,实行案件分类、人员分组,在保障被追诉人自愿性的同时,调动被追诉人及办案人员积极性;但部分检察机关在试点中一味求“快”,却忽视了制度本身的正当性基础,并且检察机关量刑建议的效力需要进一步明确,而值班律师的作用同样有待强化。

  十八届四中全会将“依法治国”作为主题深入研讨,在党的历史上尚属首次,而“保证公正司法,提高司法公信力”作为全面推进依法治国的重要环节,其核心即是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)所提出的“以审判为中心的诉讼制度改革”,以此为主线进而完善司法管理体制、健全司法权力运行机制、规范司法行为、加强对司法活动的监督。十八届四中全会后,各级公、检、法及科研院所深入研习“以审判为中心”的相关理论知识及实践导向,时任最高人民检察院检察长曹建明在主持学习时,即指出当下的改革方向对检察机关提出了新要求,各级检察机关必须积极面对,并深刻认识其重要性和紧迫性。四年来,检察机关不断推陈出新,探索和试点了一系列有利于推进“以审判为中心”的刑事检察制度改革,成效喜人。但由于各地检察机关推行相关改革过程中进度有别、侧重不同,因而缺乏统一的理论认识和充分的实践把握,亟需对十八届四中全会以来刑事检察制度改革之实施效果进行系统的实证研究,以便总结经验、吸取教训,为进一步深化刑事检察制度改革建言献策。

  十八届四中全会后,本课题组先后专门实地走访调研了北京、上海、湖南、江苏、山东、安徽、浙江、宁夏、陕西、四川等省、市、自治区的各级检察机关,获取了大量的一手材料和相关规范性文件,并结合全国其它地区的改革进程与相关数据,对十八届四中全会以来刑事检察制度改革实施效果进行了实证分析。由于篇幅所限,本文选取了当前检察制度改革的五个重点问题,着重进行专题研究,分别是公安派出所侦查活动监督机制、检察机关提前介入侦查的探索、审查批准逮捕程序诉讼化改造、公诉因应庭审实质化的改革、检察环节贯彻认罪认罚从宽的举措。本文将从成效与经验、问题及对策两个向度切入,对上述改革的实施效果加以研判,以期阐释可复制、可推广的若干经验,并呈现下一步亟需重点解决的具体问题。

  为了保证起诉的效果和质量,履行公诉职能的检察官对从事侦查活动的警察,在侦查取证方面予以指导和在法律事务方面予以咨询,具有正当性且十分必要。因此,检察介入侦查、公诉指导侦查作为公诉职能向侦查阶段延伸与拓展的具体制度,值得探索;同时,检察机关提前介入侦查也为进一步强化侦查监督提供可能,将原有的事后监督改为同步监督,因而部分地区检察机关采取侦查监督部门与公诉部门共同介入侦查的方式,实现公诉职能与监督职能同时向前延伸。2015年,最高人民检察院即已将“推动建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议制度”作为当年度工作重点之一,全国检察机关第五次公诉工作会议进一步提出公诉部门要发挥“诉前主导”作用。中央政法委发布的《关于切实防止冤假错案的规定》第4条指出:“人民检察院依法对侦查活动是否合法进行监督,及时提出收集、固定和完善证据的意见和建议,必要时指派检察官参加侦查机关对重大案件的讨论和对犯罪有关的场所、物品、人身、尸体的复验、复查。”最高人民检察院在《关于切实履行检察职能、防止和纠正冤假错案的若干意见》第18条中也要求:“对命案等重大复杂案件、突发性恶性案件、争议较大的疑难案件、有重大社会影响的案件,应当与侦查机关协商,通过介入现场勘查、参加案件谈论等方式,引导侦查机关依法全面收集、固定和完善证据。”近年来,已有部分典型案件借助检察机关提前介入侦查取得了良好的法律效果与社会效果,例如江苏昆山“反杀”案、滴滴顺风车司机杀人案、“长生疫苗”事件、携程亲子园虐童案,等等。

  过往,“以侦查为中心”的实践样态,往往直接导致后续诉讼程序中审查起诉与审判之于侦查结论的纠偏、纠错功能极度弱化,一些案件中错误的侦查结论带病进入庭审,导致冤错案件产生。当前,检察机关不仅通过提前介入指导收集有罪证据,也对无罪案件提前进行指导,避免案件移送检察机关后陷入诉与不诉的两难境地,无罪案件在侦查阶段就予以撤案,既节约司法资源也充分保障当事人合法权益,更是避免将存疑案件或无罪案件的压力传递至法庭。这一点在江苏昆山“反杀”案中得到充分体现,在检察机关提起介入侦查后,犯罪嫌疑人最终被公安机关认定为正当防卫,并以撤案告终。同时数据显示,部分省市检察机关提前介入侦查的探索实效良好。例如,2014 年至2015 年底,山西省检察机关共介入命案侦查685件,提出引导取证意见和建议539条,公安机关采纳519 条,采纳率96.3%;共提出纠正违法意见15 件,公安机关纠正15 件,纠正率100%。而在制度建构和试点推广过程中,各级检察机关也逐步形成了一套较为成熟的工作经验。

  首先,对于检察机关提前介入重大疑难案件的类型范围,实践中通常包括情节有重大影响、认定有重大分歧、手法特殊新颖、社会舆论关注等几类,同时实践中也包括上级检察机关等单位督办或交办的案件,以及检察长指示需要派员介入的案件。一般而言,案件类型既有非法经营、合同诈骗、非法吸收公众存款等疑难复杂案件,也有生产销售有毒有害食品、污染环境、危害公共安全等受舆论关注的热点问题,部分省市结合知识产权犯罪案件和金融犯罪案件较多的特点,也要求此类案件中进一步加强检察对侦查的引导甚至主导,总之在适用范围上充分考虑了案件的法律效果、社会效果等多方面因素。

  其次,实践中检察机关提前介入侦查的主要职责在于:第一,就侦查取证的思路、方向和重点提出意见和建议,引导侦查部门依法、及时、规范地开展取证工作,全面客观地收集证明犯罪嫌疑人有罪、罪重以及无罪、罪轻的证据;第二,根据指控犯罪的需要,对侦查部门已经获取的证据材料进行分析,提出进一步补充、固定、完善证据的具体建议,督促侦查部门及时收集容易毁损灭失、隐匿转移的证据;第三,对发现的非法证据,提出依法排除或者重新收集的意见,对瑕疵证据提出完善补正的意见;第四,对侦查部门提出的案件事实认定、法律适用问题,提出意见和建议;第五,依法监督侦查活动是否合法,发现侦查活动违法的,提出纠正意见;第六,就案件管辖提出意见和建议;第七,对法律文书是否齐全、卷宗材料是否齐备等提出意见和建议。

  再次,关于实践中检察机关的介入方式。一是坚持一般介入和专人介入相结合。一般介入即在介入案件方式上重引导、建议,在介入内容上重事实证据的排疑补漏,在介入程度上不干预和妨碍侦查,以“参与不干预、监督不越位、引导不代替”或“介入不越权、建议不决断、监督不干扰”为原则,不对案件处置做表态或承诺。而专人介入即选派理论功底扎实、工作经验丰富的检察官介入侦查,以提升介入侦查引导取证的质量;二是坚持通知介入与主动介入相结合。对侦查取证存在疑问、侦查方式有待研究的案件,以侦查机关通知介入为主,对新类型案件,选派理论扎实、工作经验丰富的检察官主动介入,以确保介入侦查引导取证质量;三是坚持专案介入与类案引导相结合。通过召开刑事案件联席会议、个案交流、专案研讨以及同类案件反馈等方式在证据收集和规范侦查活动方面的共性问题上进行整理和剖析,致力于通过一件案件解决一类案件的侦查取证范围。对几类难点案件的证据标准进行全面分析,使侦查人员在侦查该类案件、收集固定有关证据时有章可循,起到事半功倍的效果。

  最后,侦查机关在检察机关提前介入侦查后,应当做好相应配合工作。其中包括全面介绍案件情况,提供相关法律文书和已经取得的证据材料;根据侦查监督、公诉部门提出的意见,进一步收集、固定证据,完善证据体系;对侦查监督、公诉部门提出的证据瑕疵等问题及时进行补正或者作出合理解释;对侦查监督、公诉部门提出的侦查活动中存在的违法取证、违法采取强制措施等问题,依法及时纠正,等等。

  调研中,我们发现,部分办案人员对于检察机关提前介入侦查并不理解,例如有侦查人员表示,过去办案期间就经常通过电话等方式向检察官咨询侦查中的相关问题,不知当前改革与过往有何差异;还有检察官表示,提前介入增加了自身工作量,且侦查机关并不完全欢迎,属于“吃力不讨好”。总体而言,在检察机关提前介入侦查的探索过程中,呈现出以下几方面问题,亟待解决:

  第一,提前介入引导侦查案件数量比重仍然较小,部分地区甚至流于形式。C市W区检察院侦查监督部门过去两年收到公安机关通报并提前介入各类重大刑事案件200余件,占受理案件总数的10%。但这已经是我们调研中呈现比例较高的基层检察院。易言之,大多检察机关提前介入引导侦查案件数量比重不足10%。由于信息不对称以及人力有限,检察机关对于绝大部分处于侦查阶段的案件不能及时掌握情况,目前对于侦查活动的监督仍以事后监督为主,提前介入引导侦查案件数量占比不高,部分案件在移送审查起诉时由于错过最佳取证时机,导致重要客观性证据无法调取,这也造成实践中依旧存在以言词证据为中心的情形。

  第二,提前介入侦查缺乏足够的制度保障。大多地区检察机关虽然与侦查机关针对提前介入侦查会签了有关规范性文件,对检察机关提前介入侦查起到一定的保障和促进作用,但是在实践中因缺乏刚性,检察机关在具体案件上能否介入、何时介入、介入程度等方面问题仍然主要取决于侦查机关的意愿。实践中,案件信息来源有的是检察机关通过新闻媒体获取、有的是上级部门指定,而侦查机关对属于提前介入的案件有时会出于种种原因而不及时通知检察机关,致使未能及时有效地开展介入工作。

  第三,介入效果不明显,缺乏有效衡量标准。检察机关派员介入侦查,通常是听取侦查人员汇报、阅卷,以及对案件证据的发现、收集、固定、保全及侦查方向提出意见和建议。但一方面,侦查机关与检察机关在对侦查手段、方向、证据收集等问题上存在观念差异,对于检察机关提出的意见和建议,侦查机关时常提出异议,有时甚至难以调和,影响案件办理。另一方面,对于检察机关介入侦查并无硬性规定,能否破案对检察机关并无直接影响,导致形成部分检察官口中的“介入无压力、工作无动力”,介入侦查效果并不明显。

  综上所述,检察机关提前介入侦查的探索中仍有部分问题亟待解决,建议推广部分地区有益经验,注意提升介入侦查效果:首先,应当明确检察机关介入侦查的重大疑难案件之范围,除了有重大影响、认定有重大分歧、手法特殊新颖、社会舆论关注等案件外,还应结合各地区特点,对辖区范围内具有普遍意义的重大疑难案件,给予重点关注和适时介入;其次,应当注意提升介入效果,选派理论扎实、工作经验丰富的检察官介入侦查,对证据收集进行有效指导,对证据材料进行细致分析,并对侦查活动提出适当建议。同时,对同类型疑难案件进行集中分析和梳理,实现有效的类案引导;最后,需要为检察机关提前介入侦查提供足够的制度保障。即通过规范性文件明确侦查机关在检察机关提前介入侦查过程中的配合义务,检察机关在具体案件上能否介入、何时介入、介入程度等方面问题不应取决于侦查机关意愿。

  当前公安派出所承担了大量刑事案件侦查工作,为保障办案质量,需要加强与检察机关的相互配合与制约。建立对公安派出所侦查活动监督机制是贯彻落实党的十八届四中全会进一步深化司法体制改革的任务要求。2015年以来,最高人民检察院选择山西等10个省、市进行试点,共计1064个基层检察院、8370个公安派出所参与了试点工作。在两年的试点过程中,检察机关监督公安派出所立案5243件,对违法侦查活动提出纠正意见15162件次,促进公安派出所办案质量明显提高。因而,2017年3月,最高人民检察院要求各级检察院因地制宜,全面开展对公安派出所刑事侦查活动的监督工作,并于当年年底前实现全面铺开。根据最高人民检察院部署,检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督重点在于四个方面:一要把保证证据合法性,确保指控犯罪的效果作为对公安派出所刑事侦查活动监督的主要工作目标。二要结合实际情况,确定不同的监督模式。对主城区、城乡结合部、刑事案件高发等重点地区的派出所,可以采取设立派驻公安派出所检察室或检察官的模式;对办案量少小型派出所,可以采取定期或者不定期巡查模式;对于所在地区大多数公安派出所不办理刑事案件的,也可以探索在区县公安局派驻检察室,统一开展对辖区公安派出所侦查监督工作。三要突出重点,聚焦侦查违法易发多发问题。监督的重点是群众反映强烈、影响社会和谐稳定、违法动用刑事手段插手民事经济纠纷的案件,侦查活动中刑讯逼供、暴力取证等非法取证案件,以及采取强制措施、强制性侦查措施可能侵犯犯罪嫌疑人人身权利、财产权利的案件。四要加强协作配合,形成合力。充分发挥检察一体优势,突出侦查监督部门的主力军作用,主动向相关部门通报情况,相互支持配合。

  由于公安派出所深入基层社区,其日常工作样态往往由其辖区特点所决定,因而各地检察机关也根据地域特点和现实需求,探索出一系列颇具特色的监督机制。例如,X市作为省会城市,下辖11区、2县,常住人口共有近900万人,其中常住人口最多的派出所辖区内共有12.2万余人,最少的仅2000人左右;而全市派出所在2017年立案侦查的案件约占全市刑事案件的88%左右,2016年这一数值更是达到95%左右,较之同期其他省市而言比重较高。但即便如此,各派出所承担的压力也不尽相同,2017年全市办理刑事案件最多的派出所共有2898件,最少的却是0件。因此,包括X市在内的各地检察机关均根据现实需求,探索出不同的公安派出所侦查活动监督模式,适用较多的有以下三种:一是派驻检察官办公室模式。这一模式是各地检察机关普遍采用的监督模式,即选择在主城区、城乡结合部、刑事案件高发、办案质量问题突出的重点派出所设立派驻检察官办公室,集中优质监督力量进行实地监督。这种模式在实践中适用面广、监督工作较为直接、检警交流较为顺畅,不足之处是因人力资源有限,难以覆盖到全部派出所;二是定期、不定期巡查模式。各地检察机关选择在设立派驻检察官办公室的同时,对于其余办案数量少、地点分散,尚不具备派驻条件的偏远地区派出所,通过定期或不定期派遣检察官走访巡查的模式进行监督。这一模式的优点在于监督的覆盖面广、时间和人员安排较为灵活,但监督工作难以得到规范、持久的落实;三是采取在区县公安局法制部门派驻检察室的模式开展集中监督工作。这一模式的优点是让检察机关与公安法制部门对接,公安法制部门可以比较系统地掌握辖区各派出所侦办案件的质量,便于统一开展业务指导和考评。但不足之处在于,检察机关和派出所之间直接沟通不足,使得监督缺乏直接性与同步性。

  尽管各地检察机关所采用的公安派出所侦查活动监督模式并不完全统一,但其实施过程中的总体效果却是积极的,也总结出了一系列行之有效的工作经验,主要包括:第一,建立立体化的信息共享机制。监督的前提是信息通畅,部分检察机关秉持“前方摸清、后方对接、整体监督”的工作机制,建立起派驻检察官、基层院、省市级院联动的立体监督网络,实现信息共享;第二,个案监督与类案监督相结合。为了促进公安机关规范刑事侦查活动,调取对比受理、立案、侦破、处理等多方面有关数据,及时发现立案监督线索。对立而不侦等消极侦查现象进行监督,对同类案件深入剖析,以便提出侦查思路、提高破案率;第三,硬性监督与理念引导相结合。保障侦查监督的实施效果,需要打消侦查人员的抵触心理,部分检察机关通过制作常见案件证据目录、典型案例点评等方式,加强对公安机关的执法理念、侦查思维的引导,促进公安派出所树立正确的司法理念。

  首先,监督刚性不强。部分地区公安派出所侦查活动监督活动中,检察机关提出意见后无法得到落实,监督事项难以及时纠正,侦查活动依然存在违法或瑕疵。对此,有检察机关尝试对于提出监督事项未进行纠正的,依法作出书面纠正意见并重点通报,并与公安内部执法考核相衔接,作为对派出所、民警执法质量的考评指标,以此提升监督刚性。但考评指标设计本身存在争议,且这一提升监督刚性的方法指标不治本,如何从源头上转变公安机关执法理念,使其主动接受监督,仍需斟酌。

  其次,信息共享不畅。尽管部分地区检察机关已经建立了立体化的信息共享机制,但仍有个别地区尚未形成良好的信息沟通渠道,或者即便建立信息共享机制驻所检察官自身却无查询权限。加之检察机关执法信息收集受制于公安机关案件信息录入,有的案件已经破案,系统中仍然显示未立案;有的案件还在初查阶段,内勤为了省事直接将其录为已立案;还有的案件已经开展了大量初查工作,在系统中却没有反映,等等。这也造成监督线索知情难、监督渠道不畅,信息迟报、漏报、误报等情况时有发生,无法主动、及时地开展立案和侦查监督活动。

  最后,监督力量欠缺、工作规范不足。基层检察机关人员较为紧张,本身案件数量多、时间紧、任务重,往往造成重公诉而轻立案与侦查活动监督。部分检察机关与公安派出所联系较少,派驻派出所的检察官不能保证每天到岗,难以保障监督质量以及同步性,而巡查监督也无法定期或有序开展。实践中,部分派出所仍然采取口头邀请的传统方式邀请检察机关介入侦查活动进行监督和指导,部分办案人员也没有正确使用相关工作文书,没有对工作过程进行书面记录,或者没有将监督情况录入检察机关统一业务系统。

  有鉴于此,我们认为,在完善公安派出所侦查活动监督机制的进程中,应当着重从两方面加以强化:一方面,需要进一步完善立体化的信息共享机制,保障各机关之间信息通畅,公安机关应当通过信息共享平台及时更新执法信息,向检察机关提供监督线索;另一方面,需要各级检察机关进一步出台实施细则,明确公安派出所侦查活动监督的工作原则、案件范围、承办部门、办理程序、责任追究等内容,在提升监督工作规范性的同时,强化监督刚性。以规范且具有刚性的监督为基础,进而丰富监督手段,推广个案监督与类案监督相结合、刚性监督与理念引导相结合的有效经验。

  为贯彻党的十八届四中全会精神,并落实最高人民检察院《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中关于“围绕审查逮捕向司法审查转型,探索建立诉讼式审查机制”的工作要求,近年来各地检察机关均对审查批准逮捕程序的诉讼化、公开化改造进行了有益尝试。实际上,在此之前,部分地区即已先行试点,且卓有成效。例如,上海市检察机关在“十三五”规划之前,即于2012年起在最高人民检察院侦查监督厅的指导下,积极探索、稳步推进逮捕诉讼化、公开化审查工作。2013年,先是在闵行、普陀、徐汇等区院开展试点,在积累经验的基础上,2014年逐步推广至全市,2015年所有区县院都开展了逮捕诉讼化审查。三年间,上海市检察机关共诉讼化审查逮捕案件320件373人。诉讼化审查逮捕的案件中,从启动方式看,依职权启动232人,依申请启动141人,依申请启动的比例2013年为24.7%,2014年为35.0%,2015年为43.9%;从罪名分布看,主要集中于常见多发犯罪,其中盗窃79人、寻衅滋事70人、故意伤害54人、妨害公务29人,上述罪名占诉讼化审查案件总数的62.2%;从律师参与情况看,有律师参与的共270人,占72.4%,其中2013年67人,2014年55人,2015年148人。

  正如最高人民检察院孙谦副检察长所言:“现有的逮捕程序具有较浓厚的行政审批色彩,尽管有讯问犯罪嫌疑人等规定,但是书面审查、程序封闭等问题还比较突出,与逮捕制度重在对审前羁押进行法律监督这一制度定位和要求不相吻合。2012 年刑事诉讼法的修改以及司法改革中推行的逮捕诉讼化改革,在办案组织和程序方面去行政化,逐步解决了办案亲历性、判断性、独立性的问题,让检察官真正回到居中处断者的位置。这一改革既是强化司法审查属性、突出程序正义的具体表现,也对检察官履职过程中树立司法审查和程序正义理念提出了新的要求。”审查逮捕本质上是审前的程序性裁判活动,由侦查机关提出提请批捕的正式请求,由中立的检察机关作为裁判方主持,在犯罪嫌疑人及其辩护律师等诉讼参与人的共同参加下,解决关涉犯罪嫌疑人人身自由的重大程序性问题。因而,审查逮捕应以裁判为中心进行诉讼化建构,而以裁判为中心恰恰是以审判为中心的应有之意和逻辑延展。易言之,审查批准逮捕程序诉讼化改造正是顺应以审判为中心的诉讼制度改革而持续推进的。

  审查批准逮捕程序诉讼化改造首先需要设定诉讼化、公开化审查的案件范围。有检察机关在试点中以逮捕三要件确定适用范围,即对社会危险性有重大争议的、逮捕的刑罚要件和证据要件可能发生重大变化的案件进行诉讼化审查。以C市J区为例,试点以来进行逮捕诉讼化审查的75件案件中,辩护人提交了不予批捕书面意见、但事实清楚、证据充分的有27件,犯罪嫌疑人、辩护人提出无罪证据或排除非法证据申请的有1件,犯罪嫌疑人近亲属、辩护人在审查批捕阶段提出影响案件事实认定的关键证据的有2件,侦辩双方对证明犯罪嫌疑人有无社会危险性、不可能判处徒刑以上刑罚的证据和事实有较大争议的17件,检察官认为通过诉讼化审查有利于查明事实、证据、刑罚和社会危险性的28件。另有地方检察机关诉讼化审查主要集中于针对社会危险性有争议的案件:一是辩护人对社会危险性提出意见,申请诉讼化审查的;二是案件社会危险性争议较大,诉讼化审查有利于充分听取各方意见,准确处理的;三是案件社会影响较大,媒体高度关注,诉讼化审查有利于展示司法公正,提升司法公信力的。考虑到审查逮捕办案期限短、人案矛盾突出,对于依照法律犯罪嫌疑人应当径行逮捕的案件,一般不进行诉讼化审查。

  在具体运作样态上,关于启动方式,实践中主要采取由检察官依职权启动和依犯罪嫌疑人、辩护人申请启动两种方式,此外还有少量侦查机关申请复议、复核的。对于犯罪嫌疑人、辩护人提出申请的,原则上都进行诉讼化审查;关于审查重点,围绕社会危险性,重点审查对犯罪嫌疑人予以羁押的理由是否充分、证据是否充分。同时大多地区也对逮捕的刑罚要件和证据要件进行审查;关于参与人员,目前诉讼化审查主要由侦查人员、犯罪嫌疑人及其辩护律师参加,犯罪嫌疑人可以由侦查机关通知到院参加审查,有条件的也可以让犯罪嫌疑人通过远程视频的方式参加审查;关于审查地点,目前多地检察机关已经建立规范化的司法办案区,各单位设立了专门的诉讼化审查办案场所,诉讼化审查案件在专门的办案场所进行,有条件的全程同步录音录像,以保证诉讼化审查活动的严肃性;关于审查程序,审查逮捕是对羁押必要性的审查,不同于庭审的定罪量刑,主要围绕争议事项进行询问、示证、质证和发表意见,程序设置更加简便高效。部分检察机关试行宣布决定的同时进行说理,即检察官当场宣布是否逮捕的决定,并向侦辩双方阐述其采纳意见情况以及作出决定的依据。事后作出决定的,不批捕的要向侦查机关送达理由说明书,并告知辩护律师或值班律师并说明理由。

  总体而言,各地检察机关审查批准逮捕程序诉讼化改造的效果良好,个别地区不批准逮捕率占诉讼化审查案件的50%甚至60%以上,已逐步形成一套较为成熟的工作经验,但仍存在一些具体问题亟待解决。

  第一,部分检察官掌控听证的能力需要提升。对审查批准逮捕程序的重构,要求检察机关审查批准逮捕办案方式的适度司法化,反映其司法性审查的程序特点,为了贯彻平衡原则,要求审查主体较为中立和独立。逮捕案件听证审查由检察官把控、引导整个程序,并且需要做到客观中立、居中判断,这要求检察官具备良好的法律素养、较高的听证把控能力、明晰的审查思路以及当场决断的能力,这对检察官的综合素质提出了新的挑战。

  第二,关于律师与侦查机关的配合。对律师而言,当前法律援助全覆盖尚未涉及批捕环节,大量的案件当事人没有委托辩护人。以C市W区为例,在其受理审查逮捕案件中有辩护律师的仅占5%,这严重限制了诉讼化审查的发展。而辩护人由于在批捕环节没有阅卷权,更不能调查取证,其对案件事实、证据知悉信息量少,加之审查逮捕期限仅有7天,导致听证审查时不能充分发表意见,辩护力度和辩护效果受到影响。对侦查机关而言,大多数侦查人员认为增加了工作量,参与听证审查的侦查人员普遍反映不能适应,不清楚应当如何举证、如何发表意见以及与律师对抗。

  第三,关于侦查秘密与听证审查的平衡。听证审查过程中,侦查人员、犯罪嫌疑人与辩护律师、检察官三方参与调查核实案件事实,相关证据势必会让犯罪嫌疑人知晓,尤其是关键证据和侦查取证程度(例如同案犯到案及供述情况),甚至可能暴露证人或为犯罪嫌疑人翻供提供机会,进而影响证人安全和证言稳定性。审查批捕环节仍处于侦查阶段,在听证审查中如何平衡与侦查秘密的关系还需进一步研究。

  需要强调的是,在当前“捕诉合一”试点推广的进程中,似应进一步落实审查批准逮捕程序的诉讼化改造,通过优化程序加强对逮捕适用条件特别是社会危险性的审查,在保证诉讼活动顺利进行的同时,注意保障当事人的合法权益,贯彻慎捕少捕的刑事政策。特别是,要尽可能保障犯罪嫌疑人在逮捕审查中得到律师的有效帮助,以保证逮捕措施的正确适用。

  “以审判为中心”的重点在于实现庭审实质化,即控辩有效对抗和确保庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判上发挥决定性作用。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》中对于推进庭审实质化作出了一系列指引,包括“规范法庭调查程序,确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭”,“完善对证人、鉴定人的法庭质证规则”,“完善法庭辩论规则,确保控辩意见发表在法庭”,“完善当庭宣判制度,确保裁判结果形成在法庭”,“严格依法裁判”,等等。由此,确保通过庭审的方式认定案件事实,并在此基础上决定被告人的定罪量刑,即“事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成于法庭”。

  过往我国“以侦查为中心”的刑事诉讼实践造成庭审过分依赖侦查卷宗笔录等书面材料,庭审流于形式,使得刑事诉讼通过法庭审理发现事实真相和保障人权的价值大打折扣,也难以防范和纠正冤错案件,出现“起点错、跟着错、错到底”的现象。“以审判为中心”的提出是为了扭转“以侦查为中心”的异化样态,即需要建构递进式的刑事诉讼程序,侦查、审查起诉和审判不再是不分主次的独立阶段,而是转变为刑事诉讼的初始阶段、递进阶段和终局阶段。而刑事诉讼是否体现递进关系,其关键即在于纵向构造中的“诉”之运作。因此,“以审判为中心”不仅仅是法院抑或庭审层面的改革任务,对于检察机关而言,需要更好地履行公诉职能,进而有效推动“庭审实质化”乃至“以审判为中心”的改革进程。具体而言,一方面,侦查系公诉之准备活动,公诉占据主导地位,并左右侦查活动的结局和进程;另一方面,审判以起诉为前提,未经起诉的案件,法院不得迳行审判,审判受起诉范围限制,不得及于起诉以外的人或事。如果说前文所述之公安派出所侦查活动监督机制、检察机关提前介入侦查的探索、审查批准逮捕程序诉讼化改造均是强化对侦查机关的监督和引导,发挥检察机关诉前主导之地位;那么公诉作为审判之准备,即需要适应庭审实质化的改革动向,实践中检察机关的三项主要举措是强化客观性证据审查、参与庭前会议解决程序性问题并整理争点、保障证人鉴定人侦查人员出庭。

  关于强化客观性证据审查。部分地区检察机关推行亲历性审查确保证据质量,要求承办人对于案件关键证据存有疑点时,应当坚持书面审查与现场调查复核相结合,通过实际调查走访,亲身感受案件证据是否客观真实。同时鉴于言词证据的不稳定性,要求承办人在审查案件时更加重视口供以外的客观性证据,加强对重要客观性证据如物证、侦查实验、现场勘查笔录等的审查、运用,推动刑事指控从以主观证据为主,向以客观证据为主转变。客观性证据审查模式强调以客观性证据检验言词证据的真实性,有利于提升出庭公诉效果。“以审判为中心”强调直接言词原则,要求证人、鉴定人等出庭作证,影响言词证据稳定性的因素也随之增多。因而,在案件审查中更应凸显客观性证据证明案件事实的基石作用,防止因言词证据不稳定而影响定案证据体系的严密性、稳定性。例如,Z省检察机关在探索实践中即实现了从形式规范性审查向实质合法性审查转变,坚决排除非法证据;从书面审查向亲历性审查转变,确保证据的客观性;从简单印证审查向科学验证审查转变,夯实证明体系;从正向线性审查向与逆向反证审查相结合转变,有效排除合理怀疑。

  关于参与庭前会议解决程序性问题并整理争点。部分地区检察机关依托庭前会议打造“精准公诉”,发挥庭前会议的程序性前置解决功能,将案件管辖、回避、证据合法性等问题在庭前予以解决;利用庭前会议的证据开示功能,主动了解辩方掌握的证据情况,防止证据突袭,化解和防范公诉风险;通过庭前会议明确诉争焦点,保证庭审集中高效,节约庭审时间。2015年7月1日至12月31日,我们曾与J省Y市检察院、法院合作进行庭前会议试点,在此期间Y市共有149件刑事案件召开庭前会议,同期Y市刑事案件为2857件,庭前会议的适用率为5.22%;其中公诉人共参加了112件案件的庭前会议,同期Y市检察机关共提起公诉案件2690件,参加比例为4.16%,而公诉方申请召开庭前会议的共7件,占4.7%。试点期间,149件召开庭前会议的案件中,有127件控辩双方就相关问题达成了一致性意见,占85.23%,庭审时仅2件案件提出异议,大幅缩减了正式庭审的审理周期,起到了消除部分辩诉分歧、提高庭审效率的作用;庭前会议内容以刑事和解、非法证据排除、固定争议焦点为主。在149件召开庭前会议的案件中,有37件案件因刑事和解而召开,有28件因非法证据排除而召开,绝大多数案件的庭前会议实质承担了明确诉讼各方案件争议焦点的功能。

  关于保障证人、鉴定人、侦查人员出庭。部分检察机关明确了申请相关人员出庭作证的案件范围,即同一名关键证人就影响案件定罪量刑的事实做的多次证言前后不一致,多名证人就影响案件定罪量刑的事实做的证言不一致,关键证人的证言或鉴定意见与其他证据不一致,需要证人当庭进行解释说明的;案件争议较大,证人、鉴定人、侦查人员出庭有利于查明事实真相的;鉴定意见专业性较强,需要鉴定人出庭进行解释或说明的;就同一事实存在两份鉴定意见,且鉴定意见之间差异较大的;对证据收集合法性存在争议,需要侦查人员出庭的,等等。此外还就庭前沟通、庭上询问、保障措施等制定相关细则予以明确,以保障相关人员出庭质量。以省会城市C市为例,2016年、2017年,全市证人、鉴定人、侦查人员出庭案件数量均共计400 件以上,达全市普通程序案件总数的10%以上。在保持相关人员出庭数量的基础上,还不断采取措施,减少有“凑数”性质的侦查人员出庭比例,增加有专门知识的人、鉴定人等确有必要的出庭比例,减少乃至杜绝无必要、无效果的出庭“凑数”现象。过去C市出庭案件中,侦查人员占到50%以上的比例,有专门知识的人和鉴定人的出庭比例不足5%;2018年以来,侦查人员出庭比例已降到30% ,而有专门知识的人和鉴定人的出庭比例提高到10%以上。

  首先,实践中片面依赖口供的现象仍然存在,“口供中心主义”虽有消减,但并未彻底根除。尤其是“由供到证”的证据审查顺序以及在此基础上形成的“以证印供”式证明思路,即是“口供中心主义”的体现,往往导致承办人“先入为主”,形成有罪预断。另一方面,2017年《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》的颁布,对我国非法证据排除规则实施中的现实问题作出了有针对性的正面回应,多处规定“严格”力度较大。但在调研中我们发现,部分地区实施这一规定的“严格”程度有所折扣,加之此次《刑事诉讼法》再修改并未吸收这一规定的进步之处,非法证据排除规则的实践效果是否依然不容乐观,存在疑问。

  其次,2012年《刑事诉讼法》修改增加的庭前会议制度在实践中面临诸多争议。这在一定程度上影响了实务部门对庭前会议的主观认同度,进而在实践中体现为庭前会议适用比例仍然偏低。其一,功能定位不明确。根据《刑事诉讼法》及相关司法解释,庭前会议中审判人员向控辩双方“了解情况,听取意见”的内容有限,实践中实务部门往往根据自身的认知和解读来限缩或扩大庭前会议的制度功能;其二,程序设置存在空白。《刑事诉讼法》及相关司法解释对庭前会议的程序性规定,例如庭前会议的参与主体、召开方式、地点、次数等,都存在一定空白。不同地区庭前会议的实施细则又存在较大差异,亟需作出统一和细致的规定。其三,辩护权保障不到位。我们在调研中发现,还存在被告人在未获得辩护律师帮助的情况下参加庭前会议的案例;其四,法律效力存在争议。庭前会议的处理结果是否对控辩双方在庭审中的诉讼活动具有法律约束力是目前实践中争议的焦点,也是影响控辩审三方在司法实践中适用庭前会议积极性的核心问题之一。

  最后,各地检察机关在推动证人、鉴定人、侦查人员出庭过程中虽然取得一定成效,相关人员出庭率明显提升,但证人出庭率仍然不高。易言之,大多出庭人员系鉴定人与侦查人员,但证人出庭难仍未得到有效解决。庭审实质化需要秉持直接言词原则,这就要求证人应当以出庭作证为原则,以提供书面证言为例外。而从提出证人出庭作证申请的实际情况来看,目前证人出庭主要由检察机关提出并联系证人出庭,但效果并不理想,由法庭主动通知证人出庭的情况较少,辩护人申请证人出庭的情况也不多。

  为了进一步推进庭审实质化改革,检察机关仍需从强化客观性证据审查、发挥庭前会议功能和保障证人、鉴定人、侦查人员出庭等三方面着手:第一,应当严格执行《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》,并结合检察办案实际,探索出台人民检察院办理刑事案件排除非法证据的具体规程。其中,证据审查、判断应当遵循先审查客观性证据,再审查主观性证据,最后审查犯罪嫌疑人、被告人的供述和辩解之顺序;第二,应当进一步加强与审判机关的配合,注意发挥庭前会议的程序性功能,以保证庭审活动的顺利进行;第三,应当进一步完善证人出庭的配套措施,加强对证人人身和财产安全的保护,进而打消其顾虑,提升证人出庭作证的比例。

  十八届四中全会《决定》中提出完善“认罪认罚从宽制度”,这也是当前司法机关针对刑事案件进行程序分流、合理分配司法资源的必要举措。2014年以来,全国人大常委会先后授权在18个省、市分别进行了为期两年的刑事速裁程序试点和认罪认罚从宽制度试点,取得良好成效。因而,为了将可复制、可推广的试点工作经验上升为法律规范,完善刑事案件认罪认罚从宽制度和增加速裁程序即成为《刑事诉讼法》再修改的重点之一。此次修法吸收了先前《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》的主要内容,其中已对认罪认罚从宽制度的案件适用范围、基本原则、法律援助、强制措施以及侦查程序、审查起诉程序、审判程序中的实施方式和具体问题加以规范,形成制度雏形并在试点中证明行之有效,《刑事诉讼法》再修改对此也基本予以认可。

  总体而言,认罪认罚从宽制度试点效果良好,即使在非试点地区,也积极探索轻刑快办机制,以适应完善程序分流、节约司法资源的趋势。最高人民法院院长周强在认罪认罚从宽制度试点情况的中期报告中,列举了一系列数据,充分展示了这一制度的实践样态:截至2017年11月底,18个试点地区共确定试点法院、检察院各281个,适用认罪认罚从宽制度审结刑事案件91121件103496人,占试点法院同期审结刑事案件的45%。其中检察机关建议适用的占98.4%。试点地区法律援助机构在看守所、法院、检察院设立法律援助工作站630个,其中设在看守所、法院的法律援助工作站覆盖率分别为97%和82%。检察机关对认罪认罚案件依法提出从宽量刑建议,其中建议量刑幅度的占70.6%,建议确定刑期的占29.4%,法院对量刑建议的采纳率为92.1%。认罪认罚案件犯罪嫌疑人、被告人被取保候审、监视居住的占42.2%,不起诉处理的占4.5%,免予刑事处罚的占0.3%,判处三年有期徒刑以下刑罚的占96.2%,其中判处有期徒刑缓刑、拘役缓刑的占33.6%,判处管制、单处附加刑的占2.7%,非羁押强制措施和非监禁刑适用比例进一步提高。对于认罪认罚案件,检察机关审查起诉平均用时26天,人民法院15日内审结的占83.5%。适用速裁程序审结的占68.5%,适用简易程序审结的占24.9%,适用普通程序审结的占6.6%;当庭宣判率为79.8%,其中速裁案件当庭宣判率达93.8%。值得一提的是,与域外之辩诉交易或刑事协商相比,我国之认罪认罚从宽制度中检察机关扮演着举足轻重且不同于域外的角色,其经验和问题也具有鲜明的本土特点,值得总结与反思。

  首先,检察机关与公安机关、审判机关、司法行政机关相互配合,建立侦查、起诉、审判、执行一体的认罪认罚案件快速办理机制。不仅在各程序环节的衔接上设置快速联动机制和绿色通道,还特别强调检察机关在认罪认罚案件中对侦查的介入和引导,以及公安机关对检察院的配合义务。一方面,检察机关应及时提前介入,视案情提出量刑幅度意见,公安机关根据该量刑幅度进一步全面收集证据。另一方面,在办理认罪认罚案件的过程中,检察机关要求公安机关补充相关证据的,公安机关应及时补充,以确保相关程序顺利适用。此外,部分地区还试行了联络员制度,定期通报各单位认罪认罚案件的办理情况,并及时进行数据统计工作,对办案过程中暴露出来的问题进行汇总反馈和及时解决。

  其次,实行案件分类、人员分组。试点中,部分检察机关将认罪认罚案件与普通案件进行区分,针对认罪认罚案件成立专案组,实现认罪认罚案件集中审查、集中起诉、集中开庭,明显提升了办案效率。通过上述案件分类、人员分组的办法解决了以往简易、速裁案件与普通案件同时办理所造成的“简案快不起来、繁案精不下去”的问题。同时,实行繁简分流与轻刑快办相结合。明确认罪认罚案件的范围、证据审查标准以及办理期限,对此类案件实行二次分类,简中挑简,对案情相对简单的酒驾、扒窃等类型的案件实行表格化办案,简化审查报告的制作,实现案件快速办理。

  最后,在保障被追诉人自愿性的同时,调动被追诉人及办案人员积极性。实践中,对于认罪认罚案件之处理,最为核心的其实是审查起诉阶段,犯罪嫌疑人是否认罪认罚、是否同意适用速裁程序绝大多数都发生在此。亦即,被追诉人对律师帮助需求最为迫切的是审查起诉,而非审判阶段。因此,试点中检察机关以律师帮助的普遍性和有效性为突破口,切实保障被追诉人自愿性。而在调动积极性方面,一是简化诉讼程序和内部手续,使得办案人员有足够意愿助推认罪认罚从宽之启动;二是,在提供足够法律帮助的前提下,给予被追诉人一定宽宥以激励其选择认罪认罚从宽。以北京市海淀区司法机关为例,其主要举措在于:其一,在刑事诉讼启动之初即进行“认罪认罚”的案件分流,进而启动“全流程”简化,强调各机关之配合;其二,倘若公安机关建议适用速裁程序的,检察院可以派员提前介入侦查,避免下一阶段重复审查;其三,消减各机关内部流转环节,同时有效压缩案件流转的在途时间;其四,规范量刑激励并简化文书,避免书面流转的工作繁复。

  第一,部分检察机关在试点中一味求“快”,却忽视了制度本身的正当性基础。在调研中我们发现,部分地区检察机关与侦查机关、审判机关相互配合,建构快速办理机制,已经将个别案件的侦、诉、审全程整体压缩至24小时以下,甚至有22小时内同时完成9起案件的侦、诉、审全程,这固然体现出试点中各机关的协作精神和办案能力,但对于犯罪嫌疑人、被告人的权利保障却存在疑问。例如,诸如24小时或48小时的时间内,是否足以让犯罪嫌疑人、被告人对于认罪认罚考虑成熟,其自愿性是否有足够保障,倘若在24小时、48小时后反悔并已交付执行的情况下如何处理,均值得进一步考量。毕竟当前实践中,仍然存在将“认罪认罚”局限于通过坦白等方式换取宽大处理的传统认识,却尚未足够意识到“认罪认罚”是被追诉人作为诉讼主体参与诉讼程序的理性选择之一。

  第二,检察机关量刑建议的效力需要进一步明确。试点中,检察机关量刑建议往往根据案件事实以及犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚态度而作出,在一定程度上决定被追诉人认罪认罚后的量刑从宽幅度。但部分被告人在庭审过程中却对此提出异议,希望在量刑上得到进一步从宽。此次《刑事诉讼法》再修改的二审稿中同样规定:“人民法院经审理认为量刑建议明显不当,或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的,人民检察院可以调整量刑建议。人民检察院不调整量刑建议或者调整量刑建议后被告人、辩护人仍有异议的,人民法院应当依法作出判决。”实际上,倘若被告人在审判阶段可以随意对量刑建议提出异议,可能导致检察院量刑建议失去意义,也动摇了认罪认罚从宽制度的基础。试点中更是有部分被告人为了留在条件相对更好的看守所而不前往监狱服刑,“策略性”地对量刑建议提出异议并使用上诉权,导致司法资源浪费。

  第三,值班律师的作用有限。2017年最高人民法院与司法部联合发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》,其中认罪认罚从宽制度的律师参与,即是“全覆盖”的重点之一。然而,对于认罪认罚从宽制度中的值班律师之定位,尚存争议,现有相关文件均将值班律师定位为“提供法律帮助”而非“提供辩护”,这也就意味着值班律师的职责限定于法律咨询、程序选择、申请变更强制措施、见证具结书签署等程序性法律帮助事项。质言之,值班律师并无“辩护人”之定位,不享有阅卷权、调查取证权等。此次《刑事诉讼法》再修改过程中对于这一问题同样存在争议。正是因为值班律师定位模糊、作用有限且相关制度保障不足,试点中部分地区出现了值班律师不到岗的现象,更有地区值班律师甚至发挥了帮助司法机关说服被追诉人认罪认罚的作用,背离了制度初衷。

  尽管认罪认罚从宽制度已经在此次《刑事诉讼法》修改中得到认可,但仍需结合试点之经验与问题加以进一步完善:首先,认罪认罚从宽程序不得一味求快。对于被追诉人主动认罪认罚者予以从宽处理,是此项制度的核心理念,是落实宽严相济刑事政策的必然要求,压缩程序期限、节约司法资源固然是认罪认罚从宽制度的目标之一,但不是重点,更不是全部;其次,既然认罪认罚是被追诉人的理性选择,就应当加强对被追诉人认罪自愿性的保障,确保其自愿作出理性的思考和选择;再次,针对部分被告人“策略性”地对量刑建议提出异议并使用上诉权的问题,应当区分检察机关的一般量刑建议与建立在被追诉人认罪认罚基础上的量刑建议,对于在检察环节被追诉人自愿认罪并签署具结书,又得到了律师的帮助,在此情况下应当考虑对追诉人的异议权和上诉权作出一定限制,否则会动摇认罪认罚从宽的制度基础。

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